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自忽必烈建元后，元廷逐步探索建立了較為完備的紙鈔發行和管理制度。元鈔制度從建立到完善，需要憑借諸多的條件方能成立。
一方面，紙鈔制度承銅錢制度的衰落而逐步發展，無論在價值的元鈔在運轉初期很難單獨代替銅錢而存在，故紙鈔制度建立伊始需要依托金銀、絲絹等實物貨幣的內在價值來整合各自相獨立的地域貨幣體系。另一方面，紙鈔需要通過權定與金銀的價格關系來有效運轉，依靠金、南宋后期紙鈔建立的財政領域和交換性市場基礎，逐步得到推廣拓展。
更重要的是，紙鈔背后所憑借的國家力量，尤其是王朝強大的財政循環渠道是維持紙鈔價值不可缺少的關鍵條件。
元代紙鈔制度的形成與演變分為四個階段。
蒙古帝國時期，統治者便逐步繼承宋金朝的經驗，開始探索發行紙鈔。 1206年，成吉思汗統一漠北草原各部，建立大蒙古國。建政前后的蒙古部落長期以實物交易、重視金銀為特點，通過與周邊不同民族的貿易往來和朝貢聯系蒙古部落逐步擴大了交換的水平。
至13世紀30年代蒙古滅金前后，隨著農牧混合經濟區交流的擴大、蒙古諸貴族等對金銀財貨的追求以及跨地域的長途貿易逐步興盛，華北地區出現銅錢、紙鈔與金銀等貨幣雜用局面。
由于軍事戰爭與財政支用的需要，蒙古轄屬的地方漢人世侯勢力及蒙古領主為了經營地方，試圖印行紙鈔來促進商品流通、獲取財利。
如1227年，何實在山東博州以絲為本印行會子，「權行一方，民獲貿遷之利」。元太宗八年（1236）正月，窩闊台接受建議印行交鈔，但似乎流通不廣。太宗死后兩年的1242年，邢州安撫使劉肅「行楮幣，公私賴焉」。
元憲宗元年（1251），蒙哥即位后命布智兒主事「印造寶鈔「。元憲宗三年（1253），領主忽必烈在京兆地區立交鈔提舉司印造交鈔「以佐經用」。
這一時期，各道多發行地方性的紙鈔，限于特定區域流通，兩三年一換，貨幣分割狀態明顯。如王惲所說：「各所領發行紙幣，交易買賣，紙幣皆不出所領。」
為了改變這種貨幣割據的局面，地方世侯率先出台相關措施，以河北真定路兵總管史楫于憲宗元年所立「銀鈔相權」法最為重要。
「銀鈔相權」出台的背景：
由于蒙古沉重的包稅銀負擔，故史楫奏請以實物來折銀，并減少實物、白銀的數額。當時，各道貨幣分立的局面導致商業不通，由于白銀的跨境溝通作用，故立「銀鈔相權」的辦法溝通各地市場，這個方法很快取得了明顯的效果。至憲宗末年，真定行用的銀鈔在燕、趙、唐、鄧等地區流通的數額已有8000余貫，可見當時白銀髮揮了重要作用。值得指出的是，大蒙古國時期這些地方行用的紙鈔大多依托絲、銀為本。
元人劉宣曾指出：
「大元初年，法度未一，諸路各行交銀，或同見銀，或同絲絹。中統建元，王以道執政，盡罷諸路交鈔。「
為何有些地域依托絲或絹，有些地域依托現銀，這顯然與當地的經濟發展類型和民間通用的貨幣習慣有密切關聯。
從大蒙古帝國形成至元朝建立前這一段時期，北方地區貨幣的流通格局呈現多樣性和復雜性：賦稅折征銀確立了白銀的某種法償地位，銅錢雖在流通卻日漸消退，呈現銀進錢退之局面局部地區絲絹恢復了貨幣地位 。同時，依托斡脫信用或實物基準出現了三種地方性的紙幣：一是依托斡脫信用的交鈔；二是以絲為本的紙鈔；三是兌付金銀、行「銀鈔相權」的真定鈔。
世祖忽必烈在中統元年（1260）改元稱帝后，在貨幣制度層面進行了重要的創建。 中統元年，世祖便設置機構，分別于七月和十月印造發行「中統交鈔」和！「中統元寶交鈔」（此鈔也在七月醞釀制造，后稱為中統鈔），眾多史料對此事進行了記載，不乏含混抵牾之處。
如為何中統交鈔以「絲」為本，而三個月后的中統鈔卻以「銀」為本？
以絲為本的出台除了銀絲比價不當、絲絹貨幣地位遜于白銀外，應是忽必烈為征討阿里不哥出台的經費籌集措施，戰爭勝利后，這項措施便成為需要收兌的一項「舊鈔」 ，完成其歷史使命，此后便不再出現。
當然，在中原地區的貨幣體系中，金、銀、絲、絹原本是作為具有相似貨幣性質的流通貨幣而存在，且對于對銀有特別嗜好的蒙古諸貴族集團而言從以「絲」為本到以「銀」為本，似可收兌更多的白銀，同時利于建立更為穩定的紙鈔制度。
有兩個問題值得提出：
一是忽必烈政權為何選擇不乏失敗先例且極易喪失信用的紙鈔來作為統一諸路的貨幣？二是紙鈔所具有的雙重貨幣單位隱含何種意義？
關于第一個問題，高橋弘臣做了較為深入的解答。他認為，忽必烈推行紙鈔的一個重要目的在于削減漢人世侯、蒙古諸領主的既得利益和消除分裂割據威脅，實現財政的集權化和統制的均一化。
中統元年五月，忽必烈設置十道宣撫司，利用此機構來監視漢人諸世侯勢力，弱化或收回官吏的升遷、租稅的審核等權力。 對于投下領主，忽必烈試圖收回其對五絲戶的征稅權來實現財政的集權化。
對于這個目的，白銀是無法發揮其作用的。當時的白銀貨幣功能雖得到極大發展，但由于其大量流向中亞、西亞地區而近于匱乏，在基層市場和民間社會使用率較低，本身不適宜作為一般流通手段。 當然，最根本的一點在于稱量銀對國家而言難以成為有效的經濟統制手段，所以很難成為元廷的考慮對象。自金朝之后，由于缺乏銅礦資源、鑄行成本較高、民間流通漸少等因素，銅錢的流通在中國北方日漸衰微，故元初政府也不會選擇鑄行銅錢。
面對軍事戰爭的巨大需求以及貨幣混亂局面的現實，發行紙鈔實為忽必烈政權的上佳之選。 這個分析有助于提醒我們，認識特定時期的貨幣問題，不能只從商品經濟單線的角度去認識，還需要結合國家貨幣財政政策的意圖、貨幣體系的內在變動軌跡來解讀。
其二，忽必烈政權首先發行的交鈔確立以「兩」為單位，很快為以「貫」「文」為單位的中統鈔代替，元廷還設定它們與金銀、交鈔的比價。
雖然法定價格單位是「貫」「文」，但中統鈔在實際使用場合中繼續使用錠、兩、錢、分的重量單位。此后元廷發行的紙鈔，計重的單位「兩」「錢」等和計數單位「貫」「文」等相通使用，這在中國歷朝中絕無僅有。
實際上，這一互通性的貨幣單位還隱含了更為重要的內容：
元廷將華北地區銀兩的計重單位兩、錢與從事東西貿易的畏兀兒語地區使用的貨幣單位錠、分等結合起來，并拓展至波斯地區，試圖建立一個貫通歐亞的國際單位。
同時，元廷將中國銅錢制度的貫文單位和白銀的國際稱量單位相通行用，使帝國內部的經濟交流更為密切和暢通。 這一方面體現了蒙古帝國對于跨地域商業的重視以及不同經濟形態下顯現整合的特點，另一方面也體現了紙鈔作為貨幣標準的過渡性，即從計數的「銅錢時代」走向稱量的「白銀時代」的過渡和轉變。
忽必烈政權起初發行中統鈔也只是一項具有鮮明目的的緊急性措施，抑或說是一種暫時的選擇。
因為單一紙鈔制度從未在此前的王朝實行過。元初漢人官員傾向于認為政府日后需鑄行銅錢，與紙鈔相權而行，這才是穩定中國貨幣秩序的基礎。此時紙鈔最小的貨幣單位是10文面額，零碎交易似乎還是需要銅錢來維持。
由于元廷不同民族官員間一直存在經濟管理思想和現實利益的激烈爭斗，且結果多是漢人官員受到排斥，色目官員受到重用。
為此，色目官員拋棄了中國傳統貨幣理論，在推行單一的紙鈔制度方面起了助推作用。很快，金銀、銅錢相繼被禁止行用。
總之，元初紙鈔制度的形成和確立，并非一開始就事先計劃好，而是形勢逐步演化的產物，其過程夾雜著元初立國特點、龐大財政需求、重商特質以及漢人官員與色目官員的矛盾等諸多因素。
元世祖末年，由于軍事巨額開支、大量賞賜支用、小額紙鈔缺乏，以及整合南宋舊地貨幣秩序并未取得徹底成功，中統鈔出現貶值問題。 至元十九年（1282），主管財政的阿合馬遭人暗殺，中統鈔的「鈔虛」問題日益嚴峻。
當年十月，中書省頒行《整治鈔法條畫》九條也無濟于事。至元二十一年（1284），短暫的盧世榮整治鈔法也很快流產。至元二十一年至二十三年，中統鈔發行的額數又大量增加。至元二十三年十二月，中書省傳旨討論鈔法問題。至元二十四年（1287）二月，忽必烈頒布圣旨，更改鈔法。
三月，新成立的尚書省在權臣桑哥的主持下頒發《至元寶鈔通行條畫》，發行高價值的至元通行寶鈔，企圖平準鈔法，禁止民間私自買賣金銀。
同時，元廷還短暫鑄行過銅錢，但一年后便禁止通行。 第二年元廷停止發行中統鈔，但中統鈔沒有被完全廢止，與至元鈔一體通行。至元鈔流通期間，至大三年（1310），武宗試圖進行一次幣制改革，發行至大銀鈔，并鑄造銅錢流通，但未及一年便失敗，而后又恢復了至元鈔流通制度。
至正中期以后，隨著朝局混亂，財政支出規模越發增大，原有「鈔法」問題越來越突出。元廷針對鈔法進行了廣泛討論。 至正十年（1350），元廷在丞相脫脫的主持下實行了紙鈔制度的最后一次改革，發行中統交鈔（史稱至正交鈔），并同時鑄行至正通寶與歷代銅錢并用，實行錢鈔兼行制度。這次貨幣改制，改物價以至正鈔計算，即采取降低名義物價的辦法加量印制紙鈔，財政目的明顯。隨著農民起義在全國各地蔓延，貨幣呈現逐步失控的混亂局面。
元朝政府發行的紙鈔，沒有流通期限和地域限制，可謂具備無限法償資格。
隨著忽必烈統治的擴展，紙鈔制度的規定和管理方面日趨完善。 在中統鈔發行初期，由于國家力量的強制助推，公私領域很快出現紙鈔取代白銀、絲絹、地方性紙鈔、銅錢的現象。中統元年，官員俸祿規定月俸由中統鈔、米粟、職田構成。
中統二年，「始以鈔一千二百錠于上都、北京、西京等處糴三萬石」。同年，中央規定：「中統元寶交鈔，擬于隨路宣撫司所轄諸路，不限年月通行流轉，應據酒、稅、醋、鹽、鐵等課程，并不以是何諸科名差發內，并行收受。「
中統三年七月，忽必烈敕令：「私市金銀，應支錢物，止以鈔為準。「
其后，以往使用金銀絲絹賞賜、賑濟的地方積極改行中統鈔。中統四年三月，中書省下令：「諸路包銀以鈔輸納。「
至此，忽必烈政權在賦稅、賞賜、官府購買、貨幣替代等諸多方面推行紙鈔，而銀、錢作為貨幣的使用大大減少。 到了至元時期，據《元史·世祖本紀》記載，中央進一步在邊遠地區如沙州、肅州、和林、畏兀兒等地通過設鈔庫、駐軍屯墾、鹽法交通等方式積極推行鈔法。 至元十二年后，隨著平南宋戰爭取得決定性的成功，元朝紙鈔也被強制推行至南方諸地。
紙鈔在全國廣大范圍內得到形實一體的統一通行局面，并輻射至海外諸多國家和地區。不僅如此，元廷在很長時間內穩定住了紙鈔的價值。
元朝前期政府究竟采取了何種不同的制度經驗，使紙鈔能在相當的時期內取得較大成效？
對此，可將其歸納為六點。
其一，紙鈔發行有十足的金銀（以銀為主）作為儲備，建立較為嚴格的準備金制度。
「隨路設立鈔庫，如發鈔若干，隨降銀貨，隨見銀流轉。據倒到課銀不以多寡，即裝垛各庫作本，使子母相權，準平物估。
「其二，全國各路遍設平準庫（實際還包括行用庫），允許民眾持紙鈔兌現金銀。民眾持鈔兌現白銀只需付3%的手續費，後來進一步降低至2%。
「如有諸人資元寶交鈔從便卻行赴庫倒換白銀物貨，即便依數支發，并不得停滯，每兩止納工墨鈔三分外，別無克減添搭錢數。」
其三，一切稅收支付以鈔為準，以財政稅收確立紙鈔的無限法償地位。
「應據酒稅醋鹽鐵等課程，并不以是何諸科名差發內，并行收受」，「諸路通行中統元寶，街下買賣金銀、絲絹、緞匹、斜斗一切諸物…不限年月，通行流轉」。
其四，嚴格控制紙鈔的發行數額。
據《元史·食貨志》記載，元廷對中統鈔的投放數量極為謹慎，中統元年發行7.3萬多錠，中統二年發行3.9萬多錠，中統三年發行8萬錠，中統四年發行7.4萬錠。至元元年發行8.9萬多錠，至元二年發行11.6萬多錠，至元五年才2.9萬多錠。中統時期到至元十一年，元廷年均發行紙鈔數額僅為8萬錠上下。
其五，嚴格管控物價，保證幣值穩定。
元廷不僅于各地遍設常平倉以平抑物價，還想方設法維持幣值穩定，通令各地方官吏，「將彼中統鈔法有無底滯，及物價低昂，與鈔相礙，于民有損者，畫時規措，有法以制之「。①當時各地設立的平準庫，也有平抑物價之重要功能。
其六，專設紙鈔發行機構，由戶部主管、戶部尚書專司，下設寶鈔總庫、印造寶鈔庫和燒鈔東西二庫。
地方設有諸路寶鈔提舉司，又設立平準行用庫掌管兌換金銀，平準鈔法，平抑物價。可謂舉措得當。
此外，吳志堅還指出了第七項維持鈔法的重要舉措，即元廷嚴格執行不直接支用料鈔的政策。「在都總庫印到料鈔，不以多寡，除支備隨路庫司關用外，一切經費，雖緩急不許動支借貸。」
可見，新印料鈔主要是以收兌舊鈔、兌換金銀等方式投放，不許其他形式的財政支用，這極大地保證了對紙鈔發行數額的制約。
（正文完）
